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党的十九届五中全会分析指出我国城乡区域发展和收入分配差距较大，并提出到二〇三五年基本实现社会主义现代化远景目标，其中明确城乡居民人均收入将再迈上新的大台阶；居民收入增长和经济增长基本同步，分配结构明显改善；城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小。中央财经委员会第十次会议明确指出，共同富裕是社会主义的本质要求。贯彻落实党中央的决策部署，促进农民收入增长是当前和今后一个时期三农工作的重中之重，是实现高质量发展的必然选择。

2004年以来农民收入增长实现“十七连快”，过去十年农民收入增速连续高于城镇居民收入增速，2020年的农民人均可支配收入达17131元，提前一年实现党的十八大提出的翻一番目标，城乡居民可支配收入之比自2008年以来连续13年平稳下降，收入差距缩小的趋势明显。在新的历史起点上，如何促进农民收入持续增长，持续推进缩小城乡居民收入差距，实现共同富裕目标要求，需要厘清形势，把握机遇，应对挑战。

现代农业发展到今天，一方面通过专业化、规模化经营，提高劳动生产效率，集约资本、技术集成提高土地产出率，提高从业农民的综合生产效率，增加农业收入；一方面通过一二三产业融合，发展农产品加工业、观光旅游休闲农业、生产性服务业、“互联网＋”等新产业新业态，增加从业者在农业内部的就业机会，提高农民收入。在工业化城镇化推进过程中产生出对滞留在农业内部富余劳动力的“虹吸效应”，以及由于农业机械装备应用对农业内部富余劳动力产生的“挤出效应”双重背景下，留在农业内部务农的劳动力呈持续下降态势，极大地提升了农业从业者的劳动生产效率，缩小了农业与非农从业者的收入差距。1978年农业与非农就业劳动生产率之比为1∶5.88，到2020年已缩小到1∶3.72。从未来趋势看，随着从事农业的劳动力绝对数量减少，农业从业者劳动生产率还会不断提升，收入不断增加，现代农业为农民增收夯实了基础。

改革开放以来，农村劳动力转移在为我国经济增长提供充足人口红利的同时，也为农民收入创造了强劲增长点，工资性收入在农民收入中已占优势地位。提高农民收入在长时期内依然要将优化农村劳动力资源配置作为重点，依托新型城镇化带动农民在非农产业实现高质量充分就业，并间接提高农业劳动生产率。2020年末，我国常住人口城镇化率达63.9％，户籍人口城镇化率为45.5％，二者相差18.4个百分点。同年，第一产业就业人员占23.6％，比第一产业gdp占比高15.9个百分点，2020年农民工外出数量尽管比上年减少4.6个百分点，但2021年前三季度数据显示，外出农民工规模呈恢复性增长，已基本接近2019年同期水平，预示着农业劳动力转移还在继续。如果将常住人口城镇化率提高到70％，还将增加约1.4亿农村人口进城就业生活。我国城镇化提升空间还远未穷尽，对农民就业增收的带动作用依然很强。

农村改革为激活农村要素提供了良好的制度环境，城乡融合发展为优化配置农村要素提供了广阔的舞台。2020年农民财产性收入占比仅有2.4％左右，主要原因是与城镇居民相比，农民的土地、房屋等财产权利不完整、权益不平等，束缚了财产权益的发挥。一些沿海发达地区农村居民财产性收入占比很高，得益于当地经济发展水平高和制度政策环境好的有机结合，租金、股息、红利等财产性收入增长强劲。农民的集体收益分配收入仍有很大提升潜力。随着乡村振兴战略的深入实施，特别是城乡融合发展体制机制和政策体系的建立健全，要素市场化配置水平的不断提高，以及农村集体产权制度等改革的不断深化，农民的财产性收入增长潜力将得到充分释放。

过去几年，我国农民收入由快速增长转向较快增长，固然与基数增大有关，但也与经济增速放缓紧密相连。经济发展深刻影响农产品需求和价格、农民就业和工资等，农民增收前景与宏观经济走势基本面有高度相关性。现阶段我国经济已经由高速增长变为中高速增长，由前些年的10％以上回落到7％以内，今年以季度为区间的增速更是逐季回落，深刻表明农民增收与宏观经济密切相关。2010-2019年农民收入增速和gdp增速相关系数高达0.87。受经济下行影响，同期农民收入增速由11.4％下降到6.2％。2018年以来农民收入增速与gdp增速基本同步，稳定增长应成为今后一段时期农民增收的主基调。

从总体上看，当前我国正处在国民经济发展的结构调整期，城乡经济社会的深度融合期，农业支持保护政策的转型优化期，农业经营体制的改革创新期。农民增收形势正在出现的趋势性变化值得关注，主要表现为以下四点：

1．农民收入增速稳中趋降。改革开放以来，农民增收经历了超高速（20世纪80年代前半期）、快速下降（80年代后半期）、平稳上升（90年代前半期）、明显回落（90年代后半期）、恢复至中高速增长（21世纪前11年）、然后又逐步回落（2012年以来）的过程。从增速变化看，当前已经进入一个下降通道，增速稳中趋降的势头已经显现，特别是新冠肺炎疫情影响蔓延至今，在全球范围内仍未得到有效控制，全球经济恢复增长乏力，对我国经济持续增长十分不利，极有可能预示一个新的转折点到来。

2．两大来源的增收贡献双双减弱。家庭经营收入和工资性收入作为农民收入两大支柱，其增收贡献基本决定了农民收入走势。1991-2013年，家庭经营纯收入和工资性收入贡献率在短期内基本是此强彼弱、一升一降，在多数年份工资性收入贡献率更高一些。2004-2013年，家庭经营纯收入贡献率从65％下降到27％，工资性收入贡献率由26％上升到60％左右。近几年情况发生明显变化，2014-2020年，可支配收入中工资性收入贡献率由47.2％下降到40.7％，经营净收入贡献率延续弱势，仅保持在25％-29％，少见地出现了两大收入贡献率同时走弱的情况。

3．农村内部和城乡之间收入差距扩大。随着市场化改革的深入和农民分工分业的深化，农民内部收入差距在扩大。1980-2013年，农村居民人均纯收入基尼系数由0.2407扩大到0.3857。2020年尽管从总体上消除了绝对贫困现象，脱贫地区农村居民收入增长较快，但与其他地区的差距依然很大。城乡居民收入相对差距缩小，但绝对差距还在扩大。从农村居民人均可支配收入口径看，2013-2020年，城乡居民收入之比从2.81下降到2.56，绝对差距从17037元扩大到26703元，短期内很难达到明显缩小的效果。

4．政策调控难度日益加大。在相当长的时期内，由于国民经济和财政收入增长较快，农产品和农村劳动力总体上供不应求，可采取的调控手段有多种组合方式。但近年来，财政收入增速回落，农产品总体上供大于求，农民工供求匹配困难现象有所增加，这些条件和手段还可以单独或整体应用，但强度会大幅减弱，农民增收政策创设难度越来越大。

上述变化深刻表明，农民收入又到了一个关键转折期，增收的环境和动力正在发生调整，阶段性特征正在积累形成，对此需要高度关注。

立足新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，推进高质量发展，在后全面小康时代，促进农民收入较快增长、持续缩小城乡收入差距，实现共同富裕，应该成为三农工作的中心任务和战略选择。

1．缩小城乡收入差距是实现共同富裕目标的重要任务。党的十八大以来，党中央把握发展阶段新变化，采取有力措施改善民生，打赢了脱贫攻坚战，全面建成了小康社会，为共同富裕创造了良好条件。实现第二个百年奋斗目标，必须把促进全体人民共同富裕作为为人民谋幸福的着力点。致力于不断增加农民收入，缩小城乡收入差距，体现社会主义公平发展的本质，夯实实现共同富裕目标和基础。

2．缩小城乡收入差距是实施扩大内需战略的根本途径。现阶段拉动经济增长的三驾马车中，投资和出口都难以保持高速增长，拉动经济增长必须更多地依靠消费。2012-2018年，消费对gdp增长的贡献率由54.9％提高到76.2％，投资对gdp增长的贡献率由43.4％下降到32.4％，净出口对gdp增长的贡献率由1.7％下降到-8.6％。增加居民收入特别是农民收入是扩大消费的重要条件。从城乡居民人均消费之比是2.0∶1左右的现实表现看，扩大内需战略能否顺利实现，关键是农民收入能否持续快速提高。

3．缩小城乡收入差距是跨越“中等收入陷阱”的关键因素。改革开放以来，我国经济经历了从低收入阶段到中低收入阶段，并于2010年进入中等收入发展阶段。现阶段到未来一个时期，处在跨越“中等收入陷阱”的关键阶段。缩小城乡收入差距，顺利跨过“中等收入陷阱”，我国经济发展可以再上新的平台，顺利进入发达国家行列；收入差距持续扩大，跌入“中等收入陷阱”，则可能出现经济停滞不前的局面。“进”与“退”，“十四五”是关键时期。

4．缩小城乡收入差距是实现城乡融合发展的重要抓手。加快农民收入增长，要求构建新型城乡关系，以工补农，以城带乡，加大农业农村投入力度，强化农村产业基础，改善农村基础设施和公共服务，建立城乡平等就业制度，推进农村土地制度和产权制度改革，完善要素市场化配置机制。这些措施有助于从根本上破除城乡二元结构，逐步实现城乡发展规划、基础设施、公共服务、人居环境一体化，实现城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，促进城乡融合发展体制机制和政策体系进一步健全完善。

1．结合经济社会发展阶段制定农民增收战略。2011年前后，我国江苏等省份制定实施了居民收入倍增计划，取得了明显成效。党的十八大提出居民收入翻番目标后，成绩更是有目共睹。因此，农民收入增长态势，与一个国家或地区能否及时调整经济发展战略和国民收入分配关系、从根本上转变经济发展方式高度相关。当前，我国已经成为中等偏上收入国家，处在经济转型的关键阶段，必须坚持正确的战略指导思想，在促进共同富裕行动纲要中，把农民增收置于重中之重的位置，推动农民收入增速超越经济增速和城镇居民收入增速，为实施乡村振兴战略、促进城乡融合发展、构建和谐社会奠定坚实基础。

2．关注产业和就业结构变动对农民收入的影响。产业结构、就业结构和收入结构存在密切的内在联系。随着城镇化加快推进，农业转移人口市民化取得重要进展，2016年以来有9000多万农业转移人口成为城镇户籍居民，进城落户或常住农民的收入不再被统计为农村居民收入，工资性收入占农民收入的比重在达到一个峰值后逐渐下降。要避免农民收入增速徘徊甚至下降，必须推动农民家庭经营收入加快增长。为此，一方面，利用专业化带动农业生产的规模化、集约化，使务农收益水平达到甚至超过外出务工收入水平，同时加快培育农民专业合作社、家庭农场、农业产业化联合体等多种形式的新型农业经营主体，充分发挥其示范带动作用；另一方面，继续推动农业转移人口真正市民化，实现人口自由迁徙，促使产业结构、就业结构和收入结构均衡发展。

3．国民收入分配格局调整要向农民倾斜。在新发展阶段，必须在继续做大经济总量的同时，更加注重建立公平合理的收入分配制度。在初次分配领域，建立合理的农产品价格形成机制，引导农产品价格合理调整，使其反映要素稀缺程度和生产成本。同时，建立农产品价格和低收入群体生活补助联动机制，提高各方面对农产品涨价的容忍度。在再分配领域，应有针对性地出台差别化的补贴政策。新增农业补贴向主产区倾斜、向山区牧区渔区垦区倾斜、向脱贫地区和边远地区倾斜，既充分发挥财政转移支付作用，缩小农民内部收入差距；又进一步强化政策激励效应，促进农业生产发展和生态环境保护。

4．通过城乡融合改善农民增收的外部环境。城乡融合是缩小城乡收入差距的根本途径。健全完善城乡融合发展体制机制和政策体系，需要从三个层面入手。首先，推进城乡要素平等交换。改革农村土地参与市场交换的方式，充分体现土地的财产属性。其次，推进公共资源均衡配置。提高农村教育、医疗、社保等公共服务水平，减少农民生活开支，间接提高农民收入，让农民获得更多发展机会，实现城乡居民权利平等、机会平等。再次，加强农村基础设施建设。进一步科学编制乡镇村庄建设规划，合理安排乡村空间布局，把固定资产投资重点转向农村，完善生产生活基础设施和服务设施，改善农民生产生活条件，降低农民生产生活成本，推动农村产业发展，夯实农民增收基础。

适应我国社会主要矛盾的变化，更好满足人民日益增长的美好生活需要，必须把促进全体人民共同富裕作为为人民谋幸福的着力点，不断夯实党的长期执政基础。为此，要通过建立市场主导、政府支持的机制，构建可持续、有实效的农民收入保障安全网。通过勤劳致富，夯实共同富裕基础。通过调整收入分配格局，让广大农民共享发展成果，有充分获得感。

农业经营收入是农民收入的基本盘，在农业供给侧结构性改革深入推进的过程中，农业高质量发展对农民增收仍然会起到基础性作用，特别是对以农业经营为主的农民而言，从业收入占比很大，作用明显。挖掘农业增收潜力，应坚持市场和消费导向，创新产业组织方式，推动种养业向规模化、集约化、绿色化和数字化方向发展，延伸拓展产业链，调整优化农业结构，增加绿色优质产品供给，不断提高质量、效益和竞争力。

1．夯实农业基础。在建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区制度的基础上，实施更加严格的耕地保护制度，完善耕地建设保护激励机制，提高高标准农田建设的标准，把高标准农田建设好、管护好，强化农业基础设施，增强农业抵御自然灾害的能力。加快以现代种业、农业机械化、耕作技术、基础研究等为重点的农业科技创新，深化农业科技成果使用权、处置权和收益权改革，激发科技创新活力。完善粮食主产区利益补偿机制，加大对产粮大县的有效激励，使主产区真心重农、安心抓粮。进一步完善国家粮食储备调控制度，完善重要农产品市场调控机制，确保农产品市场平稳运行。

2．发展富民乡村产业。将富民乡村产业视为战略性产业纳入中长期发展规划，丰富乡村产业内涵外延，从“产业兜底”向“产业富民”转变，从短平快发展向可持续发展转变。因地制宜转变富民乡村产业发展方式，发展新产业新业态，注重业态升级，强化链式发展，把现代市场观念、现代物流、现代金融、现代科技、现代人才、现代管理制度等要素融入乡村产业发展中。完善富民乡村产业支持体系，采取更加灵活的财政支持方式，坚持目标导向和责任导向，支持各级政府发展富民乡村产业，赋予其统筹整合支农资金的权力，解决项目资金专项专用与实际需要的偏差问题。落实好土地出让收入用于农业农村比例的相关政策。探索建立农业农村发展用地保障机制，将年度新增建设用地计划指标确定一定比例用于支持农村产业发展，允许村庄土地综合整治节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持农村产业融合发展。建立富民乡村产业人才的“内培外引”机制，解决乡村产业发展面临的人才短缺问题。

3．延伸农业价值链利益链。建立农产品优质优价正向激励机制，支持新型经营主体发展“三品一标”农产品，打造区域公用品牌，提高产品档次和附加值。支持发展适度规模经营，鼓励采用节本增效技术，培育农业社会化服务组织，开展农业废弃物资源化利用，降低农业生产成本。大力发展农产品初加工和精深加工，加强农产品物流骨干网络和冷链物流体系建设，延长农业产业链条。推动“互联网＋”现代农业，大力发展农产品电子商务，发展农业新型业态。推动农业全产业链改造升级，引导龙头企业与农民共建农业产业化联合体，完善企业与农民利益联结机制，支持农民共享产业发展增值收益，增加经营性收入。推动一二三产业融合和产村产镇融合，形成“一村一品”“一镇一特”“一县一业”发展格局。

4．强化农业风险管理。新冠肺炎疫情防控的实践表明，现阶段不确定性、不稳定性已渐呈常态趋势。对各种风险进行有效防范，是维护农业产业安全与从业者利益的重要手段，大力发展农民收入保险是重要选择，为此要做好两方面工作：一方面，为农业收入保险发展创造基础环境。深化农产品价格形成机制改革，继续探索发展农产品产量保险、价格指数保险等，建立科学的产量和价格监测体系，积累较好的产量价格数据和保险实践经验。加快农产品期货市场发展，增加农产品期货品种，扩大农产品期货交易规模，完善农产品期货市场机制。另一方面，为农业收入保险发展提供政策支持。建立和完善农业大灾风险分散机制，包括再保险、大灾风险准备金等，鼓励保险机构开展农业收入保险产品创新。中央和省级财政设立农业收入保险保费补贴专项资金，支持地方开展收入保险项目，在粮食作物收入保险试点的基础上逐步扩大试点的品种和区域范围，探索支持收入保险开展的成熟模式和经验。

就业是最大的民生。在工业化城镇化发展过程中，促进农村劳动力到效率更高的领域和部门就业，分工分业是增加农民收入的必然选择，也是经济社会发展的基本规律。促进农村劳动力就业，应在推进新型城镇化、吸引农村劳动力向城市转移的同时，扎实推进乡村振兴，拓展就近就地就业空间。

1．继续引导农村劳动力外出就业。推动形成平等竞争、规范有序、城乡统一的人力资源市场，落实农民工与城镇职工平等就业、同工同酬制度。推动农村劳动力有序外出就业，加大对相对贫困人口转移就业的支持力度。引导新生代农民工从事物流快递、餐饮外卖以及电子商务等新产业、新业态。深化户籍制度改革等，解决好进城农民工及随迁子女教育问题，让他们心要进城，稳定就业，使其成为中等收入群体的重要群体来源。

2．积极扩大乡村就业空间。统筹城乡产业布局，实施乡村建设行动，发展县域经济。将城市部分劳动密集型产业向农村地区产业园转移，实现城乡产业合理布局、优势互补，促进农村劳动力就地就近就业。大力发展特色县域经济、魅力小镇、乡村旅游和农村服务业，为农村劳动者就地就近转移就业创造空间。深入实施返乡创业能力提升行动、乡村就业创业促进行动，创建农村创新创业和孵化实训基地，培育一批家庭工场、手工作坊、乡村车间，鼓励在乡村地区兴办环境友好型企业，实现乡村经济多元化，提供更多就业岗位。鼓励新型劳动密集产业发展，引导和支持沿海劳动密集型产业向中西部地区有序转移。

3．创新农村劳动力就业领域和方式。鼓励发展家政、养老、护理等生活性服务业和手工制作等民族地区特色产业，吸纳更多中低技能劳动者就业。大力发展城乡社区服务，扩大劳动力市场的包容性。支持劳动者通过临时性、非全日制、季节性、弹性工作等形式实现灵活就业。完善城镇失业登记制度和农村失业登记制度，对处于无业状态的农村劳动力在常住地进行失业登记，并为其提供均等化公共就业服务和普惠性就业政策。

增加农民财产收入，必须建立现代产权制度，促进要素市场化配置，培育发展乡村产权要素交易市场，促进各类要素融合发展，健全要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。

1．完善农村土地管理制度。落实农村土地承包关系长久不变政策，完善承包地制度，在稳妥开展试点、总结实践经验的基础上，做好第二轮承包到期后的延包工作，稳定农民预期。稳慎推进农村宅基地制度改革，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，深化宅基地制度改革试点，健全宅基地管理体制机制，完善盘活农民闲置宅基地和闲置农房的政策。加快建设城乡统一的建设用地市场，建立同权同价、流转顺畅、收益共享的农村集体经营性建设用地入市制度，合理提高农民收益。完善农村集体土地征收制度，缩小土地征收范围，建立土地征收目录和公共利益用地认定机制，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。依法合规开展农村集体经营性建设用地使用权、农民房屋财产权、集体林权抵押融资，以及承包地经营权等担保融资。全面开展农村土地整理，运用市场机制盘活乡村存量土地和低效用地，积极探索乡村产业用地市场化配置方式。

2．深化农村集体产权制度改革。近几年，农村集体产权制度改革取得积极进展，清查核实乡村组集体资产6.5万亿元，集体土地资源总面积65.5亿亩，经营性资产股份合作制改革已经覆盖所有涉农县市，确认集体成员6亿多人。集体经济发展壮大，对于农民增收意义重大。应以市场化改革为导向，继续深化农村集体产权制度改革，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东。创新农村集体经济运行机制，探索混合经营等多种实现形式，确保集体资产保值增值和农民收益。完善农村集体产权权能，赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及担保、继承权。允许农村集体经济组织探索人才加入机制，不断增强集体经济发展活力。

3．健全农民农村财产权能。完善相关法律法规，明确农民农村财产各项权利，加强对农民财产的物权化保护。建立农村产权交易市场，试点农民住房财产权抵押、担保和转让，鼓励开展农业机械设施、多年生经济作物抵押融资，探索相关具体政策。有效维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益，探索完善这些权益退出转让价格形成机制。

据国家统计局数据，2019年农村居民人均寄回或带回收入为1426元，占农村居民人均可支配收入的8.9％，占农村居民人均转移净收入的43.2％。因此，政府加大对农民收入直接支持还有较大空间。

1．完善对农民直接补贴政策。健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制，加大对农民直接补贴的力度。完善重要农产品生产者补贴制度，总结玉米、大豆、稻谷生产者补贴制度改革经验，以粮食生产功能区和重要农产品生产保护区为重点区域，健全完善重要农产品生产者补贴制度，逐步扩大覆盖范围，既弥补全部生产成本，又确保生产者取得行业平均水平以上的利润，并建立补贴标准动态调整机制。出台农业服务补贴政策，政府向农户和新型农业经营主体发放农业服务券，用来向服务组织择优购买生产性服务，促进农业生产性服务业良性竞争、提质增效，为农业生产和农民增收提供有力支撑。在统筹整合涉农资金的基础上，探索建立普惠性农民补贴长效机制。创新涉农财政性建设资金使用方式，支持符合条件的农业产业化规模化项目。以绿色生态为导向，创新完善农业政策工具和手段，扩大“绿箱”政策实施范围和规模，加快建立新型农业支持保护政策体系。完善农业生态补偿制度，根据经济发展水平变化，及时调整农业资源休养生息补偿标准。

2．加强农民生活兜底保障。健全统筹城乡、可持续、一元化的基本养老保险制度、基本医疗保险制度，建立完善城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制，完善缴费补贴政策，稳步提高保障水平。完善失业保险制度，推动农民工失业保险扩大覆盖面、提高参保率，合理确定农民工失业保险待遇，建立农民工失业救助体系。统筹城乡社会救助体系，完善最低生活保障制度，做好农村社会救助兜底工作。巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制，做好困难农民重特大疾病救助工作。

促进农民收入增长，夯实共同富裕基础，必须破解城乡二元体制结构，促进城乡融合发展，为缩小城乡收入差距创造必要前提。要深化重点领域和关键环节改革，促进城乡要素自由流动和平等交换，实现资源要素优化配置。推进城乡基础设施一体化发展和基本公共服务均等化，提升农村社会事业发展水平，增强农民群众的幸福感，不断提高城乡融合发展质量。完善考核机制，把促进农民增收作为城乡融合发展的重要衡量指标，在政府绩效考核中赋予更大权重。

（作者单位：清华大学中国农村研究院）